Cons. St., Sez. IV, ordinanza 30 luglio 2019, n. 5391 (est. Maruotti)

Massima:

Con ordinanza n. 5391 del 2019, il Consiglio di Stato rimette all’Adunanza plenaria la risoluzione dei seguenti quesiti di diritto:

  1. a) se per le fattispecie sottoposte all’esame del giudice amministrativo e disciplinate dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, l’illecito permanente dell’Autorità viene meno solo nei casi da esso previsti (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva;
  2. b) se, pertanto, la ‘rinuncia abdicativa’, salve le questioni concernenti le controversie all’esame del giudice civile, non può essere ravvisata quando sia applicabile l’art. 42 bis;
  3. c) se, ove sia invocata la sola tutela restitutoria e/o risarcitoria prevista dal codice civile e non sia richiamato l’art. 42 bis, il giudice amministrativo può qualificare l’azione come proposta avverso il silenzio dell’Autorità inerte in relazione all’esercizio dei poteri ex art. 42 bis;
  4. d) se, in tale ipotesi, il giudice amministrativo può conseguentemente fornire tutela all’interesse legittimo del ricorrente applicando la disciplina di cui all’art. 42 bis e, eventualmente, nominando un Commissario ad acta già in sede di cognizione.

 

Ricognizione:

Il Collegio si interroga circa la possibilità di concepire, nel sistema giuridico delineato dal T.U. espropriazioni, una “rinuncia abdicativa” del proprietario del bene oggetto di un procedimento amministrativo di esproprio non concluso, dalla quale scaturirebbe l’acquisizione coattiva del bene da parte dell’amministrazione e la nascita, in capo al proprietario, del diritto al controvalore economico del bene stesso.

Al riguardo, parte della giurisprudenza amministrativa ha osservato come la proposizione di una azione risarcitoria da parte del proprietario del bene non possa integrare un “atto estintivo” del diritto di proprietà avente ad oggetto il bene stesso, dovendosi escludere la rilevanza della rinuncia abdicativa in virtù del principio di legalità desumibile dall’art. 43 T.U. espropriazioni, per come enunciato dalla Corte EDU (Cons. St., n. 290/2006; Cons. St., n. 4970/2011). E ciò rilevando, quindi, che quando il proprietario propone una domanda risarcitoria l’Autorità amministrativa deve adeguare la situazione di fatto a quella di diritto applicando gli strumenti previsti dal legislatore, ossia emanando l’atto di acquisizione sanante o restituendo il terreno (Cons. St., n. 5830/2007).

Tuttavia, altra parte della giurisprudenza amministrativa ha recepito l’orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione secondo cui l’illecito permanente, cagionato con l’occupazione sine titulo, può cessare anche con la rinuncia abdicativa, così annoverata tra i modi con i quali viene meno l’occupazione sine titulo (Cons. St., Ad. Plen., n. 2/2016; Cons. St., n. 3234/2017).

Occorre però osservare che la Corte di Cassazione ha affermato l’operatività della rinuncia abdicativa in esclusivo riferimento alle controversie devolute al giudice civile, ossia quelle sorte prima della entrata in vigore della legge n. 205 del 2000, che ha previsto la giurisdizione esclusiva in materia espropriativa, nonché quelle sorte successivamente in tema di “sconfinamento”, qualora si ritenga irrilevante la giurisdizione esclusiva. Al contrario, le Sezioni Unite non si sono espresse relativamente ai casi rientranti nella giurisdizione esclusiva del GA, in riferimento ai quali vige la disciplina di cui al summenzionato art. 42bis T.U. espropri.

Peraltro, tale disposizione prevede che l’Autorità che utilizza sine titulo un bene immobile per scopi di interesse pubblico debba valutare gli interessi in conflitto per poi adottare un provvedimento conclusivo, con cui sceglie se acquisire il bene o restituirlo, sulla scorta di tale valutazione; ma non contempla la possibilità, per il proprietario del bene, di deciderne la sorte, provocando un acquisto coattivo da parte della PA, al di fuori del predetto schema procedimentale.

A sostegno di tale conclusione deve infine rilevarsi che nessuna norma ha indicato i requisiti formali necessari per la validità della rinuncia abdicativa, né ha precisato quali effetti essa produca.

Occorre ancora osservare che al sistema di tutela definito dal predetto art. 42bis il legislatore ha aggiunto la possibilità per il proprietario di sollecitare l’Amministrazione competente all’esercizio del potere di acquisizione e, in caso di inerzia, di ricorrere avverso il silenzio dell’Autorità ai sensi dell’art. 117 C.p.a., sì da far adeguare in un tempo ragionevole la situazione di diritto a quella di fatto. Il giudice amministrativo, in caso di protratta inerzia, può nominare un commissario ad acta, che provvederà ad esercitare i poteri di cui all’art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001 o nel senso della acquisizione o nel senso della restituzione, valutati gli interessi in conflitto.

Sicché, potrebbe anche prospettarsi la soluzione per cui, ove il proprietario invochi la sola tutela restitutoria e/o risarcitoria prevista dal codice civile, senza menzionare il predetto art. 42bis, il giudice amministrativo possa qualificare tale azione in termini di ricorso avverso il silenzio e nominare il commissario ad acta già in fase di cognizione.

Ciò posto, in considerazione della rilevanza della questione giuridica oggetto di esame, il Collegio sottopone all’Adunanza Plenaria i quesiti riportati in massima.

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