Tar Campania, Napoli, Sez. VIII, sentenza 9 maggio 2019, n. 2486 (Est. Corrado)

Massima:

Anche richieste di accesso civico presentate per finalità “egoistiche” possono favorire un controllo diffuso sull’amministrazione, se queste consentono di conoscere le scelte amministrative effettuate. Il controllo diffuso di cui parla la legge, infatti, non è da riferirsi alla singola domanda di accesso ma è il risultato complessivo cui “aspira” la riforma sulla trasparenza la quale, ampliando la possibilità di conoscere l’attività amministrativa, favorisce forme diffuse di controllo sul perseguimento dei compiti istituzionali e una maggiore partecipazione dei cittadini ai processi democratici e al dibattito pubblico. In definitiva, l’accesso generalizzato deve essere riguardato come estrinsecazione di una libertà e di un bisogno di cittadinanza attiva, i cui relativi limiti debbono essere considerati di stretta interpretazione e saranno solo quelli espressamente previsti dal legislatore.

Nella eventualità in cui l’istanza di accesso generalizzato proposta si riferisca a una mole di documenti tale da rappresentare (ad esempio, anche per mancanza di procedure informatizzate) un aggravio importante per l’attività dell’Ente, di cui si darà conto motivatamente, questo attiverà l’istituto del “dialogo cooperativo” con il richiedente. L’amministrazione, infatti, deve consentire l’accesso generalizzato anche quando l’istanza fa riferimento a un numero cospicuo di documenti ed informazioni; non vi è tenuta allorquando la richiesta risulti massiva, tale cioè da comportare un carico di lavoro in grado di interferire con il buon funzionamento dell’amministrazione, incombendo sulla stessa l’obbligo di motivare su detta ritenuta “interferenza”.

Ricognizione:

Il ricorrente, esercente l’attività di ristorazione nel Comune di Serrara Fontana (isola di Ischia), aveva impugnato, con due distinti ricorsi, sia l’atto con cui il Comune aveva negato l’agibilità dell’immobile in cui il ricorrente stesso esercitava tale attività commerciale, sia l’atto con cui il Comune, proprio a causa del diniego dell’agibilità, aveva disposto la sospensione della predetta attività commerciale.

Il Tar Campania Napoli, riuniti i due ricorsi, li respingeva, ritenendo legittima la sospensione, per mancanza di agibilità, dell’attività commerciale esercitata in locali sottoposti a domanda di condono non ancora esitata.

Il ricorrente, pertanto, proponeva appello al Consiglio di Stato avverso tale sentenza; e presentava al Comune un’istanza di accesso, sia ai sensi dell’art. 22 l. n. 241/1990, sia ai sensi degli articoli 5 e ss. del d.lgs. n. 97/16, per ottenere copia delle licenze commerciali rilasciate dal Comune di Serrara Fontana, dei certificati di agibilità concernenti gli immobili in cui tali attività venivano esercitate, e delle domande di condono non ancora esitate relative ai predetti immobili. Lo scopo del ricorrente era quello di far emergere una prassi, a suo parere costantemente seguita dal Comune, di rilasciare i certificati di agibilità, e comunque di consentire l’esercizio di attività commerciali in locali sottoposti a domanda di condono non ancora esitata.

Il Comune respingeva l’istanza per le seguenti ragioni: 1) la disciplina in tema di accesso documentale presuppone una legittimazione del richiedente che si fonda anche sull’interesse personale e concreto a conoscere la documentazione richiesta, che deve essere individuata o facilmente individuabile; 2) la norma sull’accesso documentale esclude che possano essere proposte e considerate istanze volte a un controllo generalizzato dell’operato dell’amministrazione ovvero che sostanzino un controllo ispettivo; 3) l’accesso civico generalizzato introdotto dall’art. 6 del d. lg. 97/2016 (che ha modificato l’art. 5 del d. lg. 33/2013) non può essere usato in maniera distorta e divenire causa di intralcio dell’azione della pubblica amministrazione, in particolare in presenza di istanze massive; 4) l’istanza proposta, secondo recente giurisprudenza, non sarebbe rispondente al soddisfacimento di un interesse che presenta una valenza pubblica, ma resta confinato ad un bisogno conoscitivo esclusivamente privato, individuale, egoistico; 5) non si tratterebbe di atti per i quali pende un obbligo di pubblicazione.

Il ricorrente proponeva ricorso al Tar avverso tale diniego.

Nella sentenza in questione, il Tar in primo luogo distingue caratteristiche e presupposti dell’accesso documentale (quello di cui agli artt. 22 e ss l. n. 241/1990) dalle caratteristiche e presupposti dell’accesso civico, ex artt. 5 e ss. D.lgs. 97/2016.

Ritiene pertanto legittimo il diniego opposto dal Comune quanto all’istanza di accesso documentale, “in quanto la mole dei documenti indicati nell’istanza, sebbene collegati all’interesse del ricorrente di conoscere, relativamente al territorio del Comune di Serrara Fontana, quanti esercizi commerciali operano in regime di agibilità provvisoria in pendenza di istanza di condono, non trattata dal Comune, nonché all’interesse (se del caso) di far emergere che l’ente locale “normalmente” opera nei termini quali censurati dal TAR Campania con la sentenza n. 3100/2018, sostanzia, per la sua ampiezza, un accesso rivolto, in senso lato, a soddisfare l’interesse al buon andamento dell’attività amministrativa ovvero a consentire “il controllo” sull’efficienza o sull’efficacia dell’azione amministrativa, non consentito dalla legge 241/1990”.

Ritiene tuttavia illegittimo il diniego opposto dal Comune anche all’istanza di accesso civico, perché se è vero che le finalità perseguite dalla legge, sono con riguardo alla trasparenza amministrativa, quella di «promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche» (cfr. art. 1, co. 1, d.lg. 33/2013) e, più in particolare, con riguardo all’accesso generalizzo, quella di «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, co. 2. d.lg. 33/2013), è altrettanto vero che queste finalità non possono trasformarsi in limiti “impliciti”: l’amministrazione non potrà negare un accesso generalizzato ritenendo che la conoscenza dei documenti richiesti non sia utile alle finalità della legge ovvero che l’ostensione richiesta “non risulti finalizzata al controllo diffuso”. In altre parole, il fatto che il ricorrente persegua un’indubbia finalità “egoistica” non è motivo sufficiente per negare l’accesso civico, atteso che anche richieste di accesso civico presentate per finalità “egoistiche” possono favorire un controllo diffuso sull’amministrazione.

Anche la motivazione in forza della quale il Comune sostiene che l’istanza concernerebbe una mole eccessiva di documenti, tale da risultare pregiudizievole per il buon funzionamento dell’ente, è considerata insufficiente. Si afferma infatti che qualora l’istanza di accesso generalizzato proposta si riferisca a una mole di documenti tale da rappresentare (ad esempio, anche per mancanza di procedure informatizzate) un aggravio importante per l’attività dell’Ente, di cui si darà conto motivatamente, questo attiverà l’istituto del “dialogo cooperativo” con il richiedente. L’amministrazione, infatti, deve consentire l’accesso generalizzato anche quando l’istanza fa riferimento a un numero cospicuo di documenti ed informazioni; non vi è tenuta allorquando la richiesta risulti massiva, tale cioè da comportare un carico di lavoro in grado di interferire con il buon funzionamento dell’amministrazione, incombendo sulla stessa l’obbligo di motivare su detta ritenuta “interferenza”. In altre parole, il Comune non può limitarsi ad affermare genericamente che l’istanza di accesso pregiudicherebbe, ove accolta, il buon andamento della p.a., ma deve motivare adeguatamente tale affermazione.

Anche l’assunto in forza del quale l’accesso non potrebbe essere consentito perché relativo a documenti di cui non è prevista la pubblicazione non coglie nel segno. Secondo il Tar, infatti, il Comune non considera che l’accesso civico generalizzato si riferisce a documenti “ulteriori” che possono essere richiesti dal cittadini, ulteriori cioè rispetto a quelli per i quali esiste l’obbligo di pubblicazione; l’accesso civico generalizzato è, quindi, normalmente richiesto per i dati e i documenti per i quali non esiste un obbligo di pubblicazione. In tal ultimo caso si sarebbe trattata di attività vincolata posta in capo all’amministrazione (per la quale alcuna valutazione era rimessa all’amministrazione) e il ricorrente avrebbe potuto far valere l’art. 5. co. 1 del d lg. 33/2013.

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