Cass. pen., Sez. VI, 11 settembre 2018, n. 40347 (est. Ricciarelli)

 

Massima:

 

Nei confronti del parlamentare non è mai configurabile il reato di corruzione propria (per atto contrario ai doveri di ufficio), antecedente e/o susseguente, previsto dall’art. 319 c.p., ostandovi il combinato disposto degli artt. 64,67 e 68 Cost.

 

Il caso:

La Corte di appello di Napoli, in parziale riforma di quella del Tribunale di Napoli, ha prosciolto – per la sopravvenuta estinzione dovuta a prescrizione – B.S. e L.V. dal reato di cui agli artt. 321 e 319 c.p. in relazione alla dazione di complessivi Euro 3.000.000,00 al Sen. D.G.S., volta a costituire un mandato imperativo contrario ai doveri di ufficio, in funzione di voti contrari alle proposte della maggioranza di governo, ma ha confermato le statuizioni in favore della costituita parte civile Senato della Repubblica e a carico degli imputati e del responsabile civile Movimento Politico Forza Italia. Ha proposto ricorso il B. tramite i suoi difensori.

Viene contestata la qualità di pubblico ufficiale dell’ex-Senatore, viene invocata l’immunità di cui all’art. 68 Cost. per farne discendere l’insindacabilità dell’esercizio delle funzioni di parlamentare, viene contestata la rilevanza dei principi desumibili dagli artt. 54 e 67 Cost. e più in generale viene contestata la configurabilità del delitto di corruzione, soprattutto nella forma della corruzione propria.

Ricognizione:

  1. Secondo la Corte, in primo luogo occorre stabilire se lo statuto dei reati contro la pubblica amministrazione sia radicalmente incompatibile con le funzioni parlamentari.

Al quesito deve darsi con certezza risposta negativa, in quanto, al contrario, dall’art. 357 c.p. già sul piano letterale si desume che è specificamente prevista la riferibilità dei reati contro la pubblica amministrazione a coloro che svolgono funzioni legislative, qualificati di per sè come pubblici ufficiali. D’altro canto l’art. 358 c.p. prevede che costituisca pubblico servizio l’attività disciplinata nelle forme della pubblica funzione ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di quest’ultima.

Valutando il sistema discendente da tali norme sembra dirimente il rilievo che si sia inteso correlare la veste di pubblico ufficiale allo svolgimento di una pubblica funzione e che questa sia stata intesa nel senso più ampio, così da riflettere la classica tripartizione delle funzioni primarie, inquadrate nel vigente sistema costituzionale.

Del resto, la funzione parlamentare è contrassegnata dal crisma dell’esercizio della sovranità, volta ad esplicare in modo omogeneo il mandato parlamentare. Conferma tale conclusione il rilievo che ogni attività parlamentare è comunque disciplinata da norme di diritto pubblico, ma non è riducibile all’espletamento di mansioni d’ordine o di prestazione d’opera materiale.

E’ stato a ciò contrapposto dalle difese che una nozione ampia di pubblico ufficiale in servizio permanente sarebbe incompatibile proprio con le prerogative di sovranità e di autonomia che trovano espressione nell’insindacabilità dei voti e delle opinioni del parlamentare, sancita dall’art. 68 Cost., e più in generale nell’autonomia delle Camere dal sindacato di poteri diversi.

Tuttavia, la sfera di ciò che è o meno sindacabile non ha alcuna attinenza con la qualificazione del parlamentare. Dunque, l’interpretazione dell’art. 357 c.p. deve prescindere dall’art. 68 Cost. e dalla relativa sfera di insindacabilità, la quale ha riguardo, come si avrà modo di precisare, all’effettivo svolgimento della funzione, ma prescinde dall’astratta qualificabilità del soggetto come pubblico ufficiale. Per tale ragione, risulta infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 357 c.p., per contrasto con gli artt. 64,67,68,70,72,94 e 96 Cost.

  1. La Suprema Corte si interroga, poi, sulla portata dell’immunità di cui all’art. 68 Cost.

E’ ricorrente l’affermazione che il bene giuridico protetto dai reati dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione sia inserito nel contesto del principio dettato dall’art. 97 Cost., che fa riferimento all’imparzialità e al buon andamento. Ma trattasi di principio che, pur esprimendo istanze di carattere generale, non è in pari misura riferibile allo svolgimento dell’attività del parlamentare, sotto due diversi profili.

In primo luogo va rimarcato come in base allo stesso assetto costituzionale tale attività risulti in linea di massima espressione di sovranità e sostanzialmente libera nei fini. Su tali basi appare difficile rinvenire i presupposti per una piana estensione all’attività del parlamentare del principio del buon andamento e dell’imparzialità negli stessi termini in cui lo stesso è riferibile all’attività amministrativa.

A ciò deve aggiungersi che l’attività del parlamentare si inquadra nella sfera di autonomia di cui devono godere le Camere di appartenenza, cosicché essa non tollera l’intromissione di poteri esterni e la possibilità che la sua astratta sussunzione in categorie proprie del diritto comune possa risolversi in un vulnus alla sfera di prerogative riservata alle Camere cui il parlamentare appartiene. Tali prerogative non si risolvono in un ingiustificato privilegio e in un vulnus al principio di uguaglianza, giacché è proprio l’esercizio delle funzioni che si assumono libere a giustificare quella sfera di autonomia e il limite alla concreta operatività del diritto comune.

Ciò nondimeno, non può escludersi che l’attività del parlamentare può concorrere ad esiti incostituzionali, che spetta alla sola Corte costituzionale vagliare. E, nel contempo, può considerarsi definita da limiti esterni che varranno ad assoggettarla in caso di violazione a sindacato secondo le regole del diritto comune. Proprio il caso dell’attività delle commissioni parlamentari di inchiesta ha consentito a questo riguardo di individuare la previsione di limiti esterni di rilievo costituzionale, costituiti dal rispetto di poteri e limitazioni stabilite per l’autorità giudiziaria.

Ciò premesso, va rimarcato che l’immunità di cui all’art. 68 Cost. costituisce lo strumento principe per assicurare l’autonomia e libertà delle Camere. La circostanza che i membri del Parlamento non possano essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle funzioni si giustifica in effetti con l’esigenza di assicurare lo svolgimento delle alte funzioni al riparo dal condizionamento che altrimenti potrebbe discendere dall’ipotesi di sindacato esterno.

Considerando che l’immunità riguarda non solo la sfera di operatività del diritto penale, ma più in generale concerne l’ambito della responsabilità, sia essa penale, civile o disciplinare, la classificazione dogmatica dell’istituto non risulta agevole.

La nozione di incapacità penale, intesa quale incapacità di divenire centro di imputazione di situazioni giuridiche rilevanti nel sistema penale, non esprime adeguatamente il fenomeno, che inerisce all’esercizio delle funzioni e non coinvolge di per sè la persona del parlamentare, il quale può nondimeno essere soggetto a sindacato ove operi all’esterno di quelle funzioni o in violazione dei limiti ad esse inerenti.

Nel contempo,  la nozione di causa di non punibilità non coglie il complesso fenomeno che è alla base di tale non punibilità, non costituente mero esonero da pena, ma convergente risultato di due profili diversi, cioè, da un lato, l’agire con libertà dei fini e senza vincolo di mandato e, dall’altro, l’agire in un quadro costituzionale che non tollera la sua classificazione secondo le regole del diritto comune.

Piuttosto, è corretto parlare di causa personale di esonero da responsabilità, ma con la precisazione che tale esonero ha alla sua origine l’esercizio di funzioni che sono intrinsecamente insindacabili e non classificabili, salvo il coinvolgimento di funzioni o beni ulteriori. Ove poi venga in rilievo una condotta plurisoggettiva, che veda altresì il contributo del parlamentare, esterno all’esercizio della funzione, dovrà distinguersi tra imperscrutabilità del contenuto inerente a quell’esercizio e classificabilità residua della frazione di condotta esterna. Dunque, l’ordinamento non tollererà necessariamente l’offesa di diritti o beni di spettanza di terzi, ove vengano in rilievo condotte che non esauriscono l’esercizio delle funzioni ma si collochino all’esterno di esse.

  1. Infine, la Corte di cassazione si interroga circa la configurabilità, nel caso di specie, del reato di corruzione.

Il delitto di corruzione nella sua originaria formulazione puniva all’art. 318 c.p., comma 1 il pubblico ufficiale che riceveva o accettava la promessa, in denaro o in altra utilità, di retribuzione non dovuta, per compiere un atto dell’ufficio. Inoltre l’art. 319 c.p. puniva la condotta del pubblico ufficiale che riceveva o accettava la promessa di denaro o di altra utilità per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto dell’ufficio ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio. Insomma, entrambe le fattispecie di corruzione, c.d. propria o impropria, contemplavano il riferimento ad atto dell’ufficio, che nell’ipotesi della corruzione propria avrebbe dovuto essere connotato da contrarietà ai doveri di ufficio del soggetto agente.

La nuova fattispecie di cui all’art. 318 c.p., successiva all’entrata in vigore della L. 190/2012, ha esteso l’area della punibilità dall’ipotesi della retribuzione del singolo atto dell’ufficio a quella del mercimonio delle funzioni e dei poteri, contemplando un reato di pericolo; e ciò salvo che sia dimostrato un preciso nesso tra dazione o promessa e il compimento di un determinato o determinabile atto contrario ai doveri dell’ufficio, ipotesi rientrante nell’alveo dell’art. 319 c.p., che si configura come reato di danno.

In definitiva, ricorre l’ipotesi di cui all’art. 318 c.p., in presenza della remunerazione del munus publicum, allorché non sia specificamente individuata la categoria degli atti di riferimento.

Ma si è già rilevato come, alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza, non ricorra alcuna ipotesi di abolitio criminis, dovendosi dunque stabilire se e in che misura fatti pregressi siano se del caso riconducibili all’una o all’altra delle ipotesi di reato.

Il delitto di corruzione può considerarsi in astratto configurabile, pur quando coinvolga quale pubblico ufficiale un parlamentare. Infatti, non essendo necessario il compimento effettivo di un atto dell’ufficio, ben può rilevare la mera pattuizione, che, pur deducendo l’esercizio della funzione e lo svolgimento dell’attività, costituisce una frazione di condotta che si colloca all’esterno di esso rispetto all’esercizio delle tipiche funzioni parlamentari. In tal caso, il reato è incentrato sulla deduzione nel patto illecito dell’esercizio della funzione complessivamente intesa, a prescindere dalla concreta sottoposizione a sindacato di uno specifico atto.

Tuttavia, nel caso di specie, considerata la data di commissione del reato, deve applicarsi il regime giuridico anteriore all’entrata in vigore della L. 190/2012, che delinea un’area di incriminazione meno estesa.

E deve certamente escludersi che sia in concreto configurabile la fattispecie della corruzione propria (art. 319 c.p.). Si è invero già rilevato come non sia ravvisabile, con riguardo allo svolgimento dell’attività tipica del parlamentare, un riferimento al bene del buon andamento e dell’imparzialità, giacché si tratta di canoni che non sono correlabili ad alcun parametro di comparazione. Il parlamentare è libero, del resto, di esprimere nel modo che preferisce l’interesse della Nazione, quand’anche si risolva ad assecondare liberamente intendimenti altrui. Il riferimento all’art. 67 Cost. contribuisce a qualificare la sfera di autonomia insindacabile del parlamentare, funzionale all’autonomia e libertà delle Camere, impedendo di assoggettare lo svolgimento dell’attività a condizionamenti che non derivino da una libera opzione del singolo, in qualunque forma originatasi.

Ciò vale non solo per il passaggio del parlamentare da uno schieramento all’altro, che è di per sè consentito proprio dalla mancanza di un vincolo di mandato, ma anche per ogni altro tipo di pattuizione nella quale sia dedotto l’esercizio delle funzioni, giacché da tale pattuizione non potrà mai discendere la violazione di doveri specificamente e riconoscibilmente correlati a quell’esercizio.

Tuttavia, in tale quadro normativo risultava configurabile, a carico del parlamentare, ferma restando l’insindacabilità delle espressioni proprie della sua attività funzionale, il reato di corruzione impropria. Invero, la penale responsabilità non si fonda (ma ormai retrospettivamente occorrerebbe dire che non si fondava) sull’esercizio specifico della funzione parlamentare, ma sul dato oggettivo, comunque penalmente rilevante, del vincolo sinallagmatico dedotto nel patto. In tal caso, la norma penale viene a colpire una situazione di esposizione a pericolo, incentrata sulla pattuizione in sè, che correla la promessa o l’erogazione del denaro al compimento di attività inerente alla funzione, pur non qualificabile come contraria ai doveri dell’ufficio.

Se dunque non è configurabile la corruzione propria, deve ritenersi che nel caso di specie il fatto, come accertato dai Giudici di merito, possa essere riqualificato come corruzione impropria ai sensi del previgente art. 318, comma 1, in relazione all’art. 321 c.p., fatto tuttora sussumibile anche nella fattispecie delineata dal novellato art. 318 c.p.

Vanno quindi rigettati i ricorsi.

© 2017 Spia al Diritto Designed by AD Web Designer

logo-footer